Concessão de rodovias no Brasil: os diferentes modelos de leilão
O investimento em infraestrutura é fator fundamental para o crescimento econômico sustentado de um país. No Brasil, estima-se que sejam necessários investimentos anuais de R$ 300 bilhões (5% do PIB) até 2035 para suprimir o gap do estoque de infraestrutura (FRISCHTAK; MOURÃO, 2017), o que significa mais do que dobrar o valor investido nas últimas décadas.
Segundo o Global Competitiveness Report de 2019, o país estava na 78ª posição na dimensão de infraestrutura e no 116º lugar no quesito qualidade das rodovias, de um total de 141 economias avaliadas.
As primeiras concessões rodoviárias brasileiras
Após a reabertura comercial do país na década de 1990, considerando a experiência internacional de concessões e, ainda, as restrições fiscais advindas de vários anos de crise econômica, novos modelos de exploração da infraestrutura rodoviária passaram a ser estudados. Uma nova forma de organizar a governança de bens públicos surgia, enfatizando o papel de regulação de monopólios naturais, em lugar da atuação direta na exploração econômica.
Assim, tanto a União quanto alguns poucos estados e municípios passaram a buscar ativos rentáveis que pudessem aliviar parte da despesa pública sem reduzir os níveis de investimento. Os primeiros contratos de concessões rodoviárias foram firmados na década de 1990, quando também foi sancionada a Lei 8.987/1995, considerada o marco regulatório do setor. Em 2001, foi criada a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), órgão regulador das concessões federais.
Modelos de leilão de concessões rodoviárias
O tema da competição em leilões ganhou notoriedade em 2020, quando os economistas Paul Milgrom e Robert Wilson foram agraciados com o prêmio Nobel de economia por seu trabalho no desenvolvimento da teoria dos leilões. Em essência, essa teoria estuda como licitantes atuam em leilões competitivos, de forma a avaliar o impacto que diferentes formatos podem ter nos resultados.
A depender do objetivo do leilão – por exemplo, aumentar a eficiência econômica, maximizar a receita do leiloeiro, favorecer a competição, reduzir a assimetria de informações etc. – diferentes características devem ser buscadas no desenho do leilão.
Tradicionalmente, no setor brasileiro de concessões rodoviárias, só foram usados até o momento leilões com lances fechados de primeiro preço. Ainda assim, houve variações relevantes nos formatos adotados ao longo do tempo. Entenda a seguir as diferenças entre os principais modelos:
1) Leilão exclusivamente por menor tarifa
Formato utilizado nas três primeiras etapas de concessões rodoviárias federais e na segunda rodada paulista. Sagra-se vencedor aquele que ofertar a menor tarifa de pedágio a ser cobrada.
2) Leilão por menor tarifa de pedágio e maior integralização de capital
Pode ser considerado uma variante da modalidade anterior, pois também é vencedor do leilão aquele que ofertar a menor tarifa. Contudo, quanto menor a tarifa ofertada, maior a exigência estabelecida em contrato de capital social mínimo da concessionária. Presume-se que, por haver menor receita futura de pedágio (já que a tarifa é menor), há maior necessidade de capital próprio para fazer frente aos investimentos necessários à concessão. Trata-se da modalidade adotada em âmbito federal nos leilões da quarta etapa.
3) Leilão por maior outorga com tarifa pré-fixada
Formato utilizado no setor rodoviário brasileiro principalmente no estado de São Paulo. O licitante vencedor é aquele que se compromete com o pagamento do maior valor de outorga ao poder público. Apresenta duas variações: pagamento integral da outorga na partida (seja para a assinatura do contrato ou anteriormente à cobrança de pedágio); ou pagamentos anuais sucessivos.
4) Leilão híbrido de menor tarifa e maior outorga
Resultado da combinação das modalidades dos itens 1 e 3, foi o formato utilizado no leilão da BR-153/080/414/GO/TO, realizado em 29 de abril de 2021. O deságio ofertado na tarifa é limitado até determinado percentual, a partir do qual a competição se dá por maior outorga, revertida ao poder concedente ou mantida nas contas do projeto, como no caso da BR-153.
5) Leilão por maior extensão de trechos com tarifa pré-fixada
Uma experiência diferente das demais foi adotada no Paraná, em que as tarifas e a extensão das rodovias principais a serem concedidas eram pré-fixadas, e os lances dos licitantes eram de extensão adicional de trechos de acesso às rodovias principais, sem cobrança adicional de pedágio nesses trechos e com compromisso de manutenção de certa qualidade. Sagram-se vencedores aqueles que se oferecerem a manter em boas condições a maior extensão adicional.
Leia o artigo completo e saiba mais sobre as vantagens e desafios de cada formato de leilão
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