Por que os países financiam as suas exportações?
Internacionalmente, o sistema de apoio à exportação conta com participação governamental por meio de políticas públicas de financiamento de longo prazo, cobertura de riscos, equalização de taxas de juros e promoção comercial. Dentre as razões para a participação pública no setor, destaca-se a existência de elevados riscos de longo prazo, principalmente políticos, que não são devidamente absorvidos pelo setor privado, sendo considerados como falhas de mercado.
No caso do Brasil, o apoio público às exportações de serviços e bens industriais de grande porte e maior valor agregado teve como razões proporcionar a entrada das divisas necessárias ao equilíbrio do balanço de pagamento e ao serviço da dívida externa (SIMONSEN, 1976) e, a partir da década de 1990, possibilitar a inserção internacional competitiva das empresas brasileiras. Sendo assim, o arcabouço e os procedimentos do sistema de apoio sempre estiveram voltados para cumprir tais objetivos.
Histórico dos instrumentos de apoio à exportação
Até a década de 1980, foram implementados no Brasil diferentes incentivos fiscais e creditícios para a exportação de manufaturados, a exemplo da regulamentação do regime de drawback, da instituição do Seguro de Crédito à Exportação (SCE) e do Fundo de Financiamento às Exportações (Fiex). Segundo Bonelli, Veiga e Brito (1997), tais mecanismos buscavam neutralizar o viés antiexportador da política de estímulo à indústria adotada no Brasil, que se caracterizava por subsidiar importações consideradas essenciais e prejudicar as exportações, em razão do imposto implícito no câmbio, frequentemente sobrevalorizado.
Já a partir da década de 1990, com a abertura comercial, houve uma mudança na política de comércio exterior brasileira, que passou a ter como prioridade a inserção do país no mercado internacional de forma mais competitiva. Nesse contexto, em 1991, o BNDES passou a integrar o sistema brasileiro de apoio à exportação, somando-se a mecanismos como o SCE – com lastro no Fundo de Garantia às Exportações (FGE) - para dar suporte às garantias prestadas pela União contra riscos políticos, comerciais e extraordinários; a equalização de taxas de juros e o financiamento do Proex, operado pelo Banco do Brasil com recursos do Tesouro Nacional; e as ações da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos, atual Apex-Brasil, voltadas para promover os produtos e serviços brasileiros no exterior e atrair investimentos estrangeiros.
A partir de 1997, por meio do Finamex e, mais tarde, do BNDES Exim, o Banco passou a financiar as exportações de serviços, em especial de engenharia e construção de grande porte, com alto valor agregado e sofisticação tecnológica. Seguindo os normativos da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX, 2002), o financiamento às exportações de micro, pequenas e médias empresas ficou a cargo do Proex [1], enquanto as exportações das empresas de maior porte passaram a ser financiadas pelo BNDES.
Esses mecanismos de financiamento, seguro, equalização e promoção internacional formam até hoje a base da política de comércio exterior brasileira para produtos de alto valor agregado (manufaturados e serviços), ainda que tenham sido reforçados e ampliados durante a década de 2000.
[1] O enquadramento de operações de empresas de grande porte, nessa modalidade, é possível, exclusivamente, para cumprir compromissos governamentais decorrentes de acordos bilaterais de créditos brasileiros.
A importância dos serviços para diversificar a pauta de exportações
O setor de serviços vem obtendo crescimento expressivo nas últimas décadas, aumentando sua importância relativa no produto interno bruto (PIB) e no balanço de pagamento dos países. Estima-se que ele responda atualmente por mais de 60% do PIB brasileiro (pela ótica do valor adicionado), percentual semelhante às médias latino-americana e mundial.
Não obstante, quando se trata do comércio internacional de serviços, o Brasil fica bastante aquém, com um máximo histórico de 5,8% do PIB, em 2015, contra 7,1% da América Latina e 12,8% do mundo, no mesmo ano, como mostra o gráfico a seguir. Embora esteja entre as maiores economias mundiais, o país responde por somente 0,6% dos serviços exportados globalmente, participação que praticamente não se alterou desde a década de 1970.
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Banco Mundial.
O Brasil se mantém como um país tradicionalmente deficitário em conta-corrente, com alguns episódios de superávit e vários de crises de desvalorização ou restrições do balanço de pagamentos. Os serviços de engenharia e construção conseguiram, há tempo, ser um item positivo nesse balanço, um dos poucos que contribuem para a redução do crescente déficit em conta-corrente e da necessidade de endividamento externo.
Esse tipo de serviço movimenta mais de US$ 1,5 trilhão no mundo, sendo US$ 480 bilhões em exportações, e as maiores empresas brasileiras chegaram a ter 3,1% das receitas de exportação em 2015. Essa participação, contudo, vem caindo e atingiu 0,6% em 2017 (ENR, 2016 e 2018).
Considerando as atuais condições da balança comercial e o peso das commodities no total exportado, o apoio à exportação de serviços continua sendo fundamental para diversificar a pauta brasileira, fortalecer o crescimento econômico e a estabilidade da balança comercial do país.
A diversidade legal, econômica e cultural de cada país impõe custos elevados às empresas que desejam atuar no mercado internacional. Por isso, políticas públicas de apoio às exportações são necessárias tanto para apoiar a entrada de novas firmas em setores que estão se desenvolvendo quanto para garantir a manutenção e sobrevivência de empresas brasileiras em mercados e setores nos quais já estão estabelecidas.
Como o BNDES atua e por quê?
O sistema de apoio à exportação sempre teve um viés de abertura de mercado para empresas e subfornecedores brasileiros, de geração de divisas, diversificação da pauta exportadora e de estabilidade da receita cambial e, consequentemente, do balanço de pagamentos. Esses objetivos, associados ao fomento da cadeia de fornecedores e à geração de emprego e renda no Brasil, são os perseguidos também pelo BNDES.
Questionamentos à atuação do BNDES, por vezes, partem do princípio de necessidade de fiscalização dos custos dos insumos que compõem determinada exportação e/ou da fiscalização da obra no exterior, como ocorre nas contratações da administração pública. No entanto, é necessário destacar que o cumprimento do objetivo do apoio à exportação segue a ótica do país vendedor, cujo interesse é a realização da venda, e não a ótica do país comprador, cujo interesse é a construção e o uso do empreendimento, na melhor qualidade, ao menor custo.
Ainda assim, o BNDES vem aprimorando suas exigências ao longo do tempo e contribuindo para a evolução do sistema de apoio à exportação brasileiro. São exemplos disso o estabelecimento de um valor mínimo de exportação de bens ou serviços especializados (fomento à rede de fornecedores), a exigência de contratação de consultoria para apoiar o acompanhamento das exportações, especialmente dos insumos que compõem os serviços exportados (monitoramento da efetividade e externalidade do apoio), além dos relatórios de avanços físicos e financeiros dos empreendimentos e dos diversos pareceres jurídicos e declarações exigidos nas operações de financiamento (aprimoramento da governança).
O BNDES faz parte de um sistema nacional de apoio às exportações, que inclui outros órgãos, como ministérios e empresas públicas. Os procedimentos adotados pelo Banco em suas operações estão alinhados e são até mesmo mais rígidos que os de seus pares, sejam eles participantes do sistema de público de apoio às exportações no Brasil ou agências de apoio às exportações internacionais (ECAs – export credit agencies). A existência de mais de cem ECAs ao redor do mundo indica a relevância do setor externo na estratégia de desenvolvimento dos países, o que se mostra ainda mais verdadeiro em momentos em que a demanda interna se encontra enfraquecida e o país precisa gerar, simultaneamente, emprego, renda e poupança interna.
Este texto é baseado no artigo Histórico do apoio público brasileiro às exportações, com ênfase na exportação de serviços, dos autores Elydia Silvia Hirata e Vladimir Souza, publicado no BNDES Setorial 49.
Referências
BONELLI, R.; VEIGA, P. M.; BRITO, A. As políticas industrial e de comércio exterior no Brasil: rumos e indefinições. Rio de Janeiro: Ipea, 1997. (Texto para Discussão n. 527.)
SIMONSEN, M. H. A exportação de serviços. In: SEMINÁRIO SOBRE EXPORTAÇÃO DE SERVIÇOS, promovido pelo Ministério das Relações Exteriores e pela Financiadora de Estudos e Projetos. Brasília, DF, out. 1976. Brasília, DF: Ministério da Fazenda, 1976.
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