O papel do funding público (e do BNDES) na economia brasileira hoje
O mercado de crédito hoje
O mercado de crédito bancário no Brasil tem apresentado uma perda de dinamismo em relação ao tamanho da economia (isto é, vis-à-vis o produto interno bruto – PIB). Enquanto ao final de 2015, o saldo total da carteira de crédito representava 53,9% do PIB, dados mais recentes divulgados pelo Banco Central do Brasil (BCB), referentes a maio de 2019, mostram que essa relação se encontra em 47,2%.
Clique nos gráficos para ampliar.
Esse processo de ajuste do crédito bancário tem sido liderado, do lado da oferta, pelo segmento de recursos direcionados (grupo que inclui as operações do BNDES) e, pelo lado da demanda, pelas operações de financiamento a pessoas jurídicas (PJ), principal grupo atendido pelos empréstimos do BNDES.
Desde 2015, tem ocorrido uma forte queda na participação das operações do BNDES em relação ao mercado de crédito total no Brasil. Enquanto no fim daquele ano, a instituição respondia por 21% dos financiamentos bancários totais, em maio de 2019 essa participação atingiu 14,5% (patamar mínimo desde o início desse século).
Essa contração do BNDES, se não compensada por outros mecanismos de empréstimo, pode ter consequências negativas para o financiamento de longo prazo no país.
De acordo com dados do BCB, em março de 2019, o saldo total da carteira de crédito de pessoas jurídicas era da ordem de R$ 1,7 trilhão. Apenas 18% desse montante, equivalentes a pouco mais de R$ 300 bilhões, tinham prazo de vencimento superior a cinco anos, concentrados em financiamentos do BNDES e em bancos públicos.
Crédito de longo prazo
Projetos de longo prazo envolvem riscos elevados de diversas naturezas e, por isso, dependem de fontes estáveis de financiamento que ofereçam rendimentos compatíveis com o investimento. Historicamente, a ausência de mercados de crédito privado e de capitais desenvolvidos, compatíveis com as necessidades de desenvolvimento do Brasil, fez com que se recorresse no país ao mecanismo de “poupança forçada” para financiar esses investimentos.
Nesse sentido, recursos do FGTS vêm sendo usados desde a década de 1960 para financiar a infraestrutura urbana, e recursos do PIS-Pasep e depois do FAT, desde a década de 1970, para que o BNDES possa investir em projetos de longo prazo capazes de gerar e manter empregos, que não ocorreriam sem essa intervenção.[1]
No modelo de crédito brasileiro, os recursos dos bancos públicos são alocados historicamente em projetos de investimento de setores com externalidades positivas, com efeitos multiplicadores e de transbordamento, normalmente não atendidos por bancos privados, que investem em mercado de crédito pessoal e capital de giro.
O gráfico a seguir mostra a participação das dez maiores instituições financeiras na carteira de crédito à pessoa jurídica, com saldo a vencer acima de cinco anos: juntas elas detêm 97% do total. O BNDES responde por quase 50% desses recursos. Os principais bancos privados respondem por 12% do crédito de longo prazo do país.
Olhando de forma ainda mais detalhada, se separarmos o financiamento corporativo de longo prazo (acima de cinco anos) destinado a “Financiamento da Infraestrutura e Desenvolvimento”, a participação das dez maiores instituições financeiras chega a 99% do total. O BNDES responde por 64% desse universo. Fica evidente, assim, a relevância do BNDES no crédito de longo prazo na economia.
Mas como o Banco consegue viabilizar esse crédito? O FAT cumpre um papel fundamental, pois garante ao BNDES e à economia brasileira uma fonte de funding estável e de longo prazo para o financiamento do investimento voltado para o desenvolvimento brasileiro. Mas a importância do funding público não para por aí.
A concentração bancária brasileira
A existência de funding e de bancos públicos cumpre ainda outro papel: o de promover a desconcentração e a competição bancária. Quanto menos concorrência existe em um determinado mercado, maiores os seus preços e menor a qualidade dos bens e serviços ofertados.
O setor bancário brasileiro é bastante concentrado e entendido como de baixa concorrência.[2] De acordo com o último Relatório de Economia Bancária, os cinco maiores bancos concentraram 70% dos ativos totais do sistema financeiro, 79% dos depósitos e 71% das operações de crédito em 2018. Este grau de concentração é elevado e bem maior do que o observado em muitos países, sobretudo entre os emergentes comparáveis ao Brasil.[3]
Não é fácil aumentar a competição bancária. A atração de bancos estrangeiros é um caminho possível, mas o exemplo do HSBC e do Citibank, que abandonaram em 2015 as operações bancárias de varejo no Brasil, sugere que mesmo instituições internacionais sólidas não conseguiram penetrar no mercado nacional de forma sustentável.
Iniciativas como o cadastro positivo – que dissemina informação sobre bons pagadores e pode ampliar a concorrência no mercado de crédito – e o aprimoramento da portabilidade na conta salário - que permite que esta possa ser solicitada na instituição onde o empregado quer ter novo relacionamento - também devem estimular uma maior competição entre os bancos.
Por outro lado, um empecilho para uma maior competição bancária diz respeito à dificuldade dos agentes financeiros de menor porte de captar recursos para empréstimo. É neste aspecto que as operações indiretas do BNDES – realizadas por intermédio de outros agentes financeiros – podem ter um efeito positivo, uma vez que disponibilizam o funding necessário para que operações de crédito aconteçam na ponta.
O BNDES e o estímulo à competição bancária
O BNDES, diferentemente dos bancos convencionais, não possui agências bancárias pelo país. Para compensar essa falta de capilaridade e garantir que seus recursos alcancem todo o território nacional, parte relevante de seus financiamentos é feita de forma indireta, por meio de agentes financeiros como cooperativas de crédito, bancos de desenvolvimento regional, bancos de montadora e bancos comerciais - muitos de pequeno e médio porte. Desde 1995, o BNDES já operou com 201 agentes financeiros repassadores.
Em 2018, a concentração da carteira de crédito do sistema financeiro nacional nos cinco maiores bancos foi de 79,4% (dados sem BNDES do IF Data). As 15 instituições financeiras subsequentes tiveram somente 10% de participação, sendo o restante distribuído por instituições menores. Já a carteira de crédito indireto do BNDES apresentou concentração bem menor: no mesmo ano, os cinco maiores bancos responderam por 58,9% do total e as 15 instituições subsequentes detiveram 33% de participação, mais do que o triplo do observado no sistema financeiro nacional.
Nos dados de fluxo de crédito (isto é, novos empréstimos), a concentração do crédito indireto do BNDES foi ainda menor: em 2018, os cinco maiores bancos representaram 40% das operações e as 15 instituições financeiras seguintes, 53%.
Além disso, há evidências de que os indicadores de concentração associados ao crédito indireto do BNDES foram significativamente mais voláteis do que os referentes ao crédito geral da economia entre 2006 e 2016.[4] Mercados pouco competitivos apresentam empresas com participações de mercado mais estáveis, com poucas tentativas de atrair os clientes dos concorrentes. Mercados mais competitivos têm índices de concentração mais voláteis, como consequência das empresas roubarem clientes de seus concorrentes.
O funding público e apoio do BNDES às MPMEs
Há, por fim, outro papel fundamental de bancos públicos e de seu funding: o espraiamento do crédito para micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) e para regiões com baixo índice de desenvolvimento.
O apoio do BNDES a MPMEs se justifica por diversas razões. Em primeiro lugar, tais empresas têm um papel especial para a dinâmica da economia: elas respondem pela maior parte do emprego formal – sendo uma atribuição do BNDES utilizar os recursos do FAT para financiar políticas geradoras de emprego –, além de serem importantes para o processo de inovação e competitividade no mercado. Além disso, essas empresas têm uma maior escassez de capital e, portanto, um retorno marginal do capital mais elevado, tornando o crédito para esse tipo de firma potencialmente mais impactante no desenvolvimento. Por fim, essas empresas são financeiramente mais restritas e menos propensas a ter acesso a financiamento formal.
A efetividade do BNDES junto a MPMEs está ligada ao fato de que os recursos do Banco induzem os agentes financeiros a concederem financiamentos que não concederiam caso contassem apenas com seu funding próprio. Isso pode ocorrer por, pelo menos, duas razões. A primeira é que, nas operações com recursos do BNDES, o prazo do ativo e do passivo é casado, e isso pode viabilizar financiamentos com prazos mais longos. A segunda razão está relacionada à própria competição no sistema bancário. O repasse de recursos do BNDES a agentes financeiros diversos pode favorecer a ampliação de acesso ao crédito por MPMEs, já que nem sempre os bancos comerciais com maior participação de mercado estão propensos a emprestar a esse tipo de empresa. A desconcentração do crédito, por sua vez, teria efeitos positivos sobre o custo do financiamento, aliviando problemas de restrição de crédito.
O funding público, e o FAT como fonte de financiamento estável para o BNDES em particular, cumpre diversos papéis: possibilita investimentos de longo prazo na economia brasileira, gera retornos sociais maiores do que os privados, abrange todo o território brasileiro e alcança empresas de diversos portes, principalmente micro, pequenas e médias empresas (MPMEs). Assim, promove o desenvolvimento do Brasil de forma sustentável, mantendo e gerando empregos.
[1] A adicionalidade do BNDES pode ser verificada em alguns estudos, como Barboza e Vasconcelos (2019), Cavalcanti e Vaz (2017) e Oliveira (2014), dentre outros.
[2] Ver, por exemplo, Ribeiro (2018) em O papel do BNDES nos financiamentos de bens de capital no Brasil.
[3] Ver, por exemplo, Schmidt (2017) em Ato de Concentração nº 08700.004431/2017-16 do CADE.
[4] Ribeiro, 2018
Conteúdos relacionados
Financiamento amplo às empresas: crédito bancário, mercado de capitais e setor externo
Revista do BNDES 50 – Especial FAT 30 anos
Onde está a restrição de crédito no Brasil?
Por que existem bancos de desenvolvimento?