Informação como direito, transparência como regra

O Texto para Discussão 147 analisa a evolução histórica da transparência do BNDES, com foco na ampliação de informações sobre as operações da instituição. Intitulado A experiência do BNDES com a transparência em suas operações, o estudo avalia como mudanças ocorridas nos últimos anos, a exemplo da aprovação da Lei de Acesso à Informação (LAI) e da crescente demanda dos órgãos de controle e da sociedade por mais informações, impulsionaram a evolução das ações de transparência passiva e ativa do BNDES.

A publicação, que é assinada por equipe da Área de Planejamento Estratégico do Banco, mostra como o grau atual de detalhamento dos dados disponibilizados pela instituição foi gradualmente ampliado e pensado para atender diferentes públicos. Os autores destacam ainda outras iniciativas do Banco que reforçam a sua transparência, a exemplo das avaliações de efetividade e do Relatório Anual Integrado.

Uma análise comparativa entre o estágio atual de transparência do BNDES e de outros bancos de desenvolvimento e instituições financeiras complementa o trabalho, oferecendo ao leitor uma perspectiva ampla sobre o tema.

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Confira a seguir um resumo do estudo:

Por que a informação deve ser um direito do cidadão?

O direito de acesso à informação (ou direito de saber) é um instrumento fundamental para a democracia, uma vez que possibilita aos cidadãos tomar parte nos assuntos da sociedade e fiscalizar as ações do governo, sendo a base para um debate adequado sobre essas ações.

De acordo com Stiglitz, a criação de uma democracia mais aberta e transparente tem como base uma forma de pensar na qual o governo figura como um agente a serviço da população. Sob essa visão, já que é o povo que custeia as atividades do governo de obtenção de informações, o próprio povo seria o verdadeiro dono das informações, assim como dos demais bens públicos.

Nesse contexto, segundo Martins, o direito de acesso à informação impõe aos governos duas obrigações:

publicar e disseminar informações essenciais sobre ações que os diferentes órgãos públicos implementam – as instituições divulgam informações de forma proativa, o que caracteriza as ações como de transparência ativa; e
receber do público pedidos de informação e respondê-los – as informações são prestadas apenas mediante demanda dos interessados, o que as caracteriza como de transparência passiva.

A evolução dos normativos de direito de acesso à informação

O tema do direito à informação está presente nos princípios adotados por diversos organismos internacionais. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em 1948, é um dos primeiros exemplos nesse sentido. Ela estabelece em seu artigo 19º que todo indivíduo tem o “direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão”.

Já a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) estabelece em sua Declaração de Princípios sobre Liberdade de Expressão, aprovada em 2000, que “o acesso à informação em poder do Estado é um direito fundamental do indivíduo”, que deve ser garantido pelos Estados e só admite exceções em casos previstos em lei, relacionados à segurança nacional.

Para além desses princípios, vale notar que a aplicação prática de ações voltadas para o amplo acesso à informação ocorreu de forma diferente ao longo do tempo nos diversos países. O primeiro país a adotar uma lei de informações foi a Suécia, em 1766, porém somente a partir da década de 1990 o surgimento desse tipo de legislação se intensificou ao redor do mundo. Mais de 70% das leis só foram aprovadas depois do ano 2000.

A mudança de paradigma trazida pela Lei de Acesso à Informação (LAI)

No Brasil, os mecanismos de informação pública são relativamente recentes. Conforme exposto por Medeiros, Magalhães e Pereira, a temática do acesso à informação ganhou maior relevo no país durante o período democrático, quando foi incluída na Constituição de 1988 como direito fundamental.

Mesmo após a previsão constitucional, o direito de acesso à informação dependia ainda de regulação própria que permitisse seu melhor exercício. Finalmente, essa lacuna foi preenchida com a criação da Lei de Acesso à Informação, promulgada em 2011, com entrada em vigor a partir de maio de 2012.

Os legisladores optaram na LAI pela criação de um dispositivo de caráter abrangente, englobando todos os níveis de governo, poderes, entidades controladas, bem como organizações sem fins lucrativos que recebem recursos públicos para realização de ações de interesse público.

Para garantir o pleno acesso à informação, a lei consolidou em seu artigo 3º alguns princípios importantes, como:

observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; e
desenvolvimento do controle social da administração pública.

A transparência ativa, já citada antes, também foi objeto de atenção na LAI. Em seu artigo 8º, foi incluída previsão de que os órgãos e entidades públicas devem promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. Por sua vez, em relação à transparência passiva, merece destaque a proposta de criação dos serviços de informações ao cidadão (SIC) nos órgãos e entidades do poder público, de forma a assegurar o acesso a informações públicas (artigo 9º).

Pela completude dos temas abordados, a legislação brasileira destaca-se hoje como uma das leis de informação mais bem classificadas no mundo, ocupando o 27º lugar de um total de 123 normativos, segundo o Global Right to Information Rating.

Vale dizer que, embora o amplo acesso à informação tenha se tornado regra com a LAI, há algumas limitações já pacificadas, como a divulgação de informações pessoais – que possam expor a privacidade e a intimidade das pessoas (artigo 31º da LAI) – e de informações protegidas por sigilo de justiça ou sigilo bancário e comercial (como previsto no artigo 6º, inciso I, do Decreto 7.724/2012, que a regulamenta).

A demanda crescente por maior transparência sobre a atuação do BNDES

Como uma instituição financeira integrante da administração pública, o BNDES teve de lidar tanto com aspectos da LAI quanto com normativos legais vinculados à definição de sigilo bancário e comercial. A transparência do Banco evoluiu nesse contexto, sob a preocupação de atender simultaneamente a um conjunto de normas e também a uma crescente demanda da sociedade e dos órgãos de controle por acesso a informações.

Nos últimos anos, a instituição foi objeto de uma série de solicitações de informações e de cobranças por transparência veiculadas pela mídia e pelas redes sociais, que foram intensificadas por dois fatos: (i) a divulgação de casos de irregularidades observados em outras entidades públicas e privadas, incluindo alguns clientes do Banco; e (ii) os aportes de recursos feitos pelo Tesouro Nacional. Essa demanda foi ampliada com a aprovação da própria LAI e reforçada pela realização de diversas auditorias e fiscalizações pelos órgãos de controle.

Como reflexo desse processo, a instituição ampliou de forma crescente o conjunto de informações disponibilizadas em seu portal corporativo, tanto em relação ao conteúdo quanto aos recursos para pesquisa e visualização das informações, de acordo com as diferentes necessidades dos usuários.

A transparência do BNDES hoje

Atualmente, o Banco disponibiliza na seção Transparência de seu portal corporativo informações individualizadas para quase 100% de suas operações, com elevado grau de detalhamento. O quadro a seguir (clique para ampliar) mostra os dados que estão disponíveis de acordo com o tipo de operação, de renda fixa ou variável.

Para além de tornar essas informações acessíveis, o Banco tem trabalhado para apresentá-las em formatos adequados aos diferentes tipos de usuários, tendo em vista suas necessidades e objetivos diversos. De forma ilustrativa, pode-se dizer que a consulta às operações do Banco em seu portal atende a três grupos distintos.

O primeiro é formado por cidadãos que buscam a manipulação de dados brutos sobre as operações do Banco para realização de análises mais sofisticadas e detalhadas – por exemplo, pesquisadores de universidades. Nesse caso, as informações são oferecidas na forma de planilhas, disponíveis na Central de Downloads do BNDES.

Um segundo grupo é o dos cidadãos interessados em informações específicas sobre empresas ou projetos apoiados pelo BNDES. Para esse público, o portal do Banco disponibiliza um instrumento de consulta unificada, que permite a realização de buscas individualizadas pela inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ), no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou pelo nome da empresa. Essa consulta permite acessar todas as operações realizadas com o cliente de interesse.

Finalmente, no terceiro grupo encontram-se usuários interessados em obter com facilidade informações agregadas. Para eles, além de relatórios periódicos, com algumas das principais estatísticas de desempenho operacional da instituição, são oferecidos (no próprio portal) painéis interativos de exploração e visualização de dados, que permitem a navegação de forma intuitiva.

Uma instituição aberta ao diálogo

A postura do BNDES de colaborar com os órgãos de controle e de escutar os anseios da sociedade, traduzida na disposição de promover mudanças e implementar melhorias na transparência ativa da instituição, gerou benefícios para todos. Em especial, ganhou a sociedade, que passou a dispor de um conjunto ainda mais amplo de conhecimentos sobre a atuação do Banco, com vistas não apenas ao acompanhamento e à fiscalização da aplicação dos recursos, mas também à criação de condições para que outros agentes possam contribuir na atuação da instituição.