Saúde fiscal dos municípios brasileiros: avaliando o impacto do BNDES

A situação fiscal dos estados e municípios tem sido destacada por especialistas como um dos principais desafios para a retomada do investimento e do crescimento econômico no Brasil. Em especial no caso dos municípios, uma administração tributária e financeira eficiente é um dos requisitos mais importantes para melhorar a qualidade dos serviços prestados à população.

Criado pelo BNDES em 1997, o Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT) oferece financiamento para que os municípios invistam no fortalecimento de suas capacidades gerencial, normativa, operacional e tecnológica. Dentre os diversos objetivos do programa, portanto, está a melhoria da arrecadação tributária municipal.

Entre 2006 e 2015, o PMAT registrou um total de 141 operações com municípios brasileiros, que somaram um valor liberado de R$ 750 milhões. Diante disso, cabe perguntar: como o acesso ao programa afetou o desempenho fiscal das cidades?

Metodologia para análise dos impactos é complexa

Nos últimos anos, uma série de estudos procurou avaliar quantitativamente os impactos do BNDES PMAT sobre os municípios financiados. A maioria dessas avaliações se baseou em métodos econométricos e procurou mensurar o impacto do programa sobre a arrecadação tributária. Os resultados obtidos, porém, não levaram a um consenso.

A análise de impacto desse tipo de apoio financeiro traz uma série de desafios de ordem empírica. Em primeiro lugar, é preciso utilizar alguma técnica para construção de um cenário contrafactual, ou seja, para criar um conjunto hipotético de municípios que não receberam financiamento e que possa servir como grupo de controle para comparação. Deve-se considerar, além disso, que os municípios avaliados terão diferentes características e que uma análise baseada apenas em valores médios poderá levar a um resultado distorcido. Por fim, como o número de municípios observados é pequeno, a avaliação exige cuidado com problemas de inferência estatística – para garantir que a amostra é representativa do universo analisado.

Para lidar com essas dificuldades, a equipe de avaliação de impacto do BNDES vem adotando nessas investigações uma metodologia de controle sintético chamada de MARVIm (Modelo Automatizado em R para Verificação de Impacto). O método procura simular, a partir de uma combinação de informações observadas nos municípios do grupo de controle (que não receberam apoio financeiro), a mesma trajetória prévia dos municípios que obtiveram financiamento do PMAT.

Resultados positivos na região Nordeste

Em uma avaliação de 100 municípios que foram beneficiados por operações do BNDES PMAT Finem celebradas entre 2006 e 2015, foi possível observar um aumento médio de 5% sobre a receita tributária. Como já vimos, entretanto, nem sempre um resultado médio positivo representa bem a realidade. A dispersão dos resultados, nesse caso, mostrou que enquanto alguns municípios pareceram se beneficiar enormemente do financiamento, outros não registraram melhora em sua arrecadação em comparação com o grupo de controle.

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Diante disso, um desafio é descobrir o que explica os casos de sucesso, identificando quais as condições e características particulares que poderiam ter gerado esses resultados. Dessa forma, seria possível também direcionar a ação do BNDES justamente para os municípios com maior potencial de impacto.

Analisar os resultados por região pode ser uma saída para o problema. Quando são observados apenas os municípios da região Nordeste, os impactos positivos são significativos, com uma expansão mediana de 25% para as receitas tributárias e de cerca de 10% sobre as despesas orçamentárias, como mostram os gráficos a seguir:

Ou seja, é possível identificar na região um padrão causal claro: impacto positivo sobre as receitas tributárias que superam em magnitude os efeitos sobre as despesas. Nesse sentido, tudo indica que o PMAT foi o fator determinante para melhorar a saúde fiscal dos municípios apoiados, abrindo caminho para investigações futuras sobre as características presentes na região e sobre aspectos complementares que possam orientar a ação do BNDES.