Por que existem bancos de desenvolvimento?

Bancos de desenvolvimento (BD) são atores tradicionais das políticas econômicas no mundo. Além do Brasil, vários países – desenvolvidos e em desenvolvimento – mantêm BDs fortes, como Alemanha, China, Coreia do Sul, Espanha, Japão, México, França e Rússia.

E qual seria a explicação para a presença tão disseminada desses bancos pelo planeta? Em teoria, a existência dos BDs é justificada pelos ganhos de eficiência alocativa que podem promover. Esses ganhos ocorreriam nas situações em que o mercado não é capaz de gerar uma alocação Pareto-eficiente, ou seja, uma alocação na qual não é possível melhorar o bem-estar de um indivíduo sem, necessariamente, piorar o de outro.

Essas falhas de mercado podem ocorrer em países nos mais diversos estágios de desenvolvimento. Exemplos típicos dessas situações são:

1. Racionamento de crédito

Na maior parte dos mercados, a livre operação dos agentes faz flutuações de preço igualarem a oferta e a demanda dos bens neles transacionados. Entretanto, por conta da assimetria de informação entre o banco e o potencial cliente, o mesmo pode não ocorrer no mercado de crédito, gerando racionamento.

Bancos ajustam suas taxas de juros de forma a maximizar seu retorno esperado – isto é, o lucro considerando uma probabilidade de não pagamento. Contudo, quanto maior a taxa de juros, maior tende a ser a proporção de maus pagadores entre os potenciais clientes.

No limite, para certas faixas de juros, os maus pagadores assumem uma proporção tão elevada que o banco opta por simplesmente não ofertar o crédito, por mais que existam projetos viáveis para serem financiados naquelas faixas.

Como resultado do racionamento de crédito, determinadas empresas, sobretudo as de menor porte, ficam sem financiamento ou, por conta dos valores cobrados, não conseguem o volume de crédito necessário para viabilizar seus projetos. Assim, investem menos do que desejariam, o que configura um problema de investimento subótimo e perda de eficiência econômica, o que pode ser contornado pela atuação dos BDs.

2. Mercados incompletos

Determinados mercados podem simplesmente não se estabelecer. No mercado financeiro, certos instrumentos podem não ser ofertados, mesmo havendo demanda. Um caso bastante comum é o crédito para exportação – particularmente quando o país de destino conta com um mercado financeiro pouco desenvolvido. Já o exemplo mais citado no contexto brasileiro é a debilidade de um mercado de dívida (crédito ou debêntures, por exemplo) de longo prazo para empresas.

Nem sempre é clara a razão para a incompletude desses mercados, mas são nichos em que os BDs podem ser mais necessários.

3. Divergência entre retorno social e retorno privado

Mesmo nos casos em que há mercado e quando o agente financeiro é capaz de estabelecer um contrato que determine perfeitamente o risco de não pagamento, o retorno privado de certos projetos pode ser distinto de seus retornos sociais. Tal divergência ocorre porque existem externalidades em diversas atividades econômicas.

A construção de uma infraestrutura de saneamento básico constitui um exemplo clássico de externalidade positiva. Um projeto como este tem como consequência para a região atendida benefícios como a redução de mortalidade infantil e de diversas doenças, reduzindo os gastos com saúde das famílias e do governo. O concessionário, contudo, terá dificuldade em capturar esse benefício gerado para toda a comunidade cobrando apenas pelo fornecimento de água e tratamento de esgoto. A consequência é que o projeto não será adequadamente remunerado, acarretando subinvestimento do ponto de vista social.

Um banco comercial, diferentemente de um BD, optará por alocar recursos para os projetos de maior retorno privado, tendo em vista sua lógica de operação. Na presença de externalidades, isso implica uma alocação de recursos subótima para a economia, visto que a decisão do banco acarretará no descarte de iniciativas com maior retorno social do que as que foram financiadas.

Mais informações sobre a teoria e a prática de atuação dos BDs podem ser encontradas no Texto para Discussão 133: Os bancos de desenvolvimento e o papel do BNDES, de Breno Emerenciano Albuquerque, Daniel da Silva Grimaldi, Fabio Giambiagi e Ricardo de Menezes Barboza. O estudo também mostra as evidências de como efetivamente tem se dado a atuação do BNDES, discutindo seu papel e propostas para guiar a atuação futura da instituição.

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