Educação a distância e obrigações de impacto social
Possíveis sinergias para o avanço da educação no Brasil
A educação é reconhecida hoje como um dos mais importantes vetores para o desenvolvimento dos países. No Brasil, a melhoria da educação tem como um de seus principais fatores a qualificação docente. Nesse contexto, é preciso refletir sobre as perspectivas da educação a distância (EaD), principalmente no que esta pode contribuir para a formação superior de professores.
Em estudo recente, publicado na Revista do BNDES 52, a administradora do BNDES Angela Markoski buscou contribuir para o conhecimento sobre educação a distância, bem como avaliar o uso de obrigações de impacto social, também conhecidas como SIBs (sigla derivada de sua denominação em inglês: social impact bonds), no financiamento à formação de professores no país.
EaD e a formação de professores
A expansão do ensino superior tem sido um dos principais objetivos da formação educacional remota no Brasil, priorizando a formação de professores e a maior democratização de acesso aos que não são atendidos pelo ensino superior presencial.
Segundo Neder (apud Bielschowsky, 2019), os cursos de graduação a distância na área de educação tiveram início em 1995, com as licenciaturas plenas em Educação Básica, de primeira a quarta séries, ofertadas pela Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) e pela Universidade do Estado de Mato Grosso (Unemat).
Com o fortalecimento de políticas públicas para EaD no país, foi instituída, pelo Decreto 5.800/2006, a Universidade Aberta do Brasil, que viabilizou a abertura de editais para a implantação de centenas de polos educacionais no interior do país, bem como priorizou a utilização da EaD como principal política para a formação de professores em todo o território nacional. O primeiro edital lançado apontou o consorciamento como opção para oferta de cursos de educação superior a distância e indicou a necessidade de articulação das instituições de ensino superior, municípios e estados, nos termos da LDB, para sua concretização.
O consorciamento era o formato mais adequado para a mitigação das dificuldades que as universidades públicas enfrentavam para a promoção e expansão da EaD, como escassez ou inexistência de recursos financeiros, falta de credenciamento, insuficiência de infraestrutura tecnológica e ausência de docentes especializados na modalidade (FREIRE, 2012).
Um dos beneficiados no primeiro edital da UAB foi o Consórcio do Centro de Educação Superior a Distância do Estado do Rio de Janeiro (Cederj), que busca articular as universidades públicas do estado a fim de democratizar o acesso à educação superior a distância, pública e de qualidade. O consórcio conta com recursos do governo estadual, da UAB/Capes, do BNDES, da Finep, entre outras fontes.
Mesmo que, recentemente, as políticas públicas em EaD tenham recebido mais atenção e recursos, sua sustentabilidade depende de aportes que não deveriam sofrer interrupção ou atraso. Diante disso, propõe-se um exercício sobre seu financiamento por meio de obrigações de impacto social.
A lógica dos social impact bonds (SIB)
As SIBs ou obrigações de impacto social não são instrumentos clássicos de dívida, como um bônus tradicional, que tem sua remuneração baseada em taxa de juros e prazos determinados. No caso de uma obrigação de impacto social, a remuneração do investidor depende da variável “alcance das metas sociais contratualmente estabelecidas”.
A primeira emissão de SIB ocorreu em 2010, na Inglaterra, destinada à Prisão de Peterborough e patrocinada pelo Ministério da Justiça e pelo Big Lottery Fund (DISLEY; RUBIN, 2014, apud KIMURA; SOBREIRO, 2018). Nessa operação, o capital obtido com os investidores do título foi utilizado para a implementação de intervenções que visavam diminuir a criminalidade dos ex-detentos da prisão, mitigando o risco do setor público.
Caso as intervenções resultassem em um índice de reincidência criminal mais baixo, previamente pactuado, o governo pagaria aos investidores um valor associado à economia de gastos com criminalidade, tais como gastos com segurança pública, encarceramento e taxas médico-hospitalares. A lógica subjacente ao modelo era que os fundos para remunerar os investidores deveriam vir das possíveis economias públicas relacionadas ao objetivo social que se desejava obter.
Um dos principais desafios percebidos nessa experiência foi a mensuração do resultado social desejável, isto é, o isolamento das contribuições da SIB daquelas de outros fatores externos. A SIB de Peterborough mostrou que as economias trazidas pelos programas de impacto social nem sempre serão facilmente identificáveis ou imediatamente obtidas e serviu como piloto para diversos outros projetos.
A experiência brasileira e as possibilidades de uso de SIBs
Considerando as dificuldades e as incertezas usuais associadas ao financiamento público da educação, um exercício interessante de utilização de contratos de impacto social seria no financiamento da manutenção de polos regionais de EaD.
Os polos regionais podem atender a carreiras relacionadas à educação ou não, mas o desenho de uma SIB direcionada à manutenção de polos regionais beneficiaria a formação de licenciados e licenciandos e aproximaria o Brasil do cumprimento da meta 15 do Plano Nacional de Educação e do estabelecido na LDB sobre a compatibilidade de formação/atuação de docentes atuando na rede pública.
A ideia é que a SIB confira qualidade à formação dos docentes, na medida em que teriam maior flexibilidade para obtenção da licenciatura na área de conhecimento em que lecionam.
Ampliando as potencialidades do instrumento, ele poderia também financiar a manutenção de polos educacionais no sistema prisional. Um exemplo seria a utilização de SIBs para financiar projetos como o desenvolvido para o sistema prisional de Gericinó.
Por meio de um termo de cooperação entre a Fundação Centro de Ciências e Educação Superior a Distância do Estado do Rio de Janeiro (Cecierj) e a Secretaria do Estado de Administração Prisional (SEAP), foi criado um pólo de ensino superior a distância para os detentos desse sistema. A ação foi pensada para atender a um grande contingente de presos do estado do Rio de Janeiro que têm ensino médio completo e estão aptos a freqüentar uma graduação, mas não podem se comunicar com o mundo exterior. Com dois cursos já oferecidos, o programa amplia as possibilidades de inclusão social para a população carcerária.
Tomando esse caso como exemplo, uma SIB poderia ser utilizada pelo governo para financiar o projeto, vinculando seus resultados a uma redução na taxa de reincidência criminal. Se os resultados fossem comprovados, o Estado economizaria nos gastos com segurança pública e saúde, e os investidores teriam garantida sua remuneração.
EaD e a democratização do acesso ao ensino superior
A partir da década de 1990, quando se intensificou o discurso sobre propostas que buscavam garantir educação para todos, observa-se que o tema da EaD vai ganhando espaço no rol das políticas públicas. Nesse sentido, destacam-se a criação da UAB e programas como o Pró-Licenciatura,que, em linhas gerais, ampliaram o acesso à formação remota.
A EaD não é uma política pública em substituição aos cursos presenciais, pois ela tem seu público específico, argumenta Matias-Pereira (2008). A utilização de políticas públicas em EaD, segundo ele, permite incluir muitas pessoas que estão distantes de centros de formação e que estão impossibilitadas de frequentar os ambientes presenciais.
Nesse contexto, o ensino a distância atende à demanda de uma enorme parcela da população do país que já se encontra em idade adulta, em atividade profissional, ou impossibilitada de se locomover. São pessoas que não podem cursar o ensino presencial, pois não dispõem das condições adequadas para tal.
Autores como Ristoff (apud Vianney, 2008) fornecem dados relevantes para a percepção do alcance da EaD como uma política de inclusão. Seus estudos indicam que, apesar dos alunos de cursos a distância terem condições socioeconômicas mais difíceis do que os alunos de cursos presenciais, o desempenho acadêmico dos primeiros não é inferior.
Tendo em vista que um dos principais entraves para qualquer projeto de promoção de bem-estar público no Brasil é a limitação de recursos para uma grande quantidade de demandas sociais e que nem todas as demandas podem ser atendidas pelos recursos públicos disponíveis, a possibilidade de financiar com recursos privados no presente algo que pode ser pago pelo governo no futuro, tal como ocorre com uma SIB, pode ser uma solução interessante
Esse texto é baseado no artigo Obrigações de impacto social, um exercício sobre a utilização para a formação de professores, de Angela Markoski, publicado na Revista do BNDES 52.
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FREIRE, D. L. Problemas e dificuldades enfrentados pelos cursos na modalidade EaD: um levantamento dos artigos do portal Scielo. In: ESUD 2012 – IX CONGRESSO BRASILEIRO DE ENSINO SUPERIOR A DISTÂNCIA. Recife, PE, 2012. Pernambuco: Unirede, 2012.
MATIAS-PEREIRA, J. Evolução dos conceitos de educação a distância. Brasília: PPGA/UnB, 2005.
VIANNEY, J. A ameaça de um modelo único para a EaD no Brasil. Colabor@, revista digital da CVA-RICE U, [s.l.], v. 5, n. 17, jul. 2008
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