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BNDES - Agência de Notícias

Thu Mar 28 13:32:06 CET 2024 Thu Mar 28 13:32:06 CET 2024

Blog do Desenvolvimento

Contas públicas e financiamento dos direitos fundamentais: entrevista com Élida Graziane

 

Nos dias 20 e 21 de março, o BNDES promove o seminário Estratégias de Desenvolvimento Sustentável para o Século XXI, que conta com a participação de representantes de governo e especialistas da área acadêmica para discutir como a atuação do Estado e a implementação de políticas públicas podem contribuir para a superação dos principais desafios atuais, no mundo e no Brasil.

Organizado em três painéis, além das mesas de abertura e encerramento, o evento passa por temas como: a experiência internacional no contexto de crises; os investimentos públicos necessários para garantir à população os serviços essenciais no Brasil; e o papel do Estado na coordenação de esforços para redução da pobreza e das desigualdades, sem perder de vista as agendas de ampliação da capacidade produtiva, infraestrutura e descarbonização da economia.

No contexto das discussões do evento, entrevistamos a professora da FGV, livre-docente em Direito Financeiro pela USP e doutora em Direito Administrativo pela UFMG Élida Graziane, que é especialista em temas como finanças e orçamento públicos, financiamento de direitos fundamentais e controle da Administração Pública. Élida mediou o segundo painel do evento, sobre os desafios brasileiros, realizado no dia 20.

 

Confira a seguir a entrevista. Assista também à programação do evento no canal do BNDES no YouTube.

 

ENTREVISTA

Os conteúdos apresentados em entrevistas e artigos assinados não refletem, necessariamente, a visão do BNDES.

 

Como promover o equilíbrio das contas públicas com os investimentos necessários para o bem-estar da população?

O equilíbrio nas contas públicas exige que se vá além da seletiva abordagem de ajuste adstrito às despesas primárias, como fez o teto dado pela Emenda Constitucional 95/2016. É preciso igualmente que se enfrente a iniquidade e a ineficiência na gestão das receitas e que se balize minimamente a repercussão opaca e ilimitada para a dívida pública das despesas financeiras, as quais revelam, entre outras dimensões, o impacto fiscal das decisões do Banco Central do Brasil (BCB) no âmbito das políticas monetária, creditícia e cambial. Ora, para falar de equilíbrio das contas públicas em um sentido, de fato, equitativo, que permita voltar a resgatar os investimentos, fomentar o crescimento econômico, mitigar a desigualdade, bem como buscar o próprio desenvolvimento sustentável no sentido mais amplo, a gente precisa resgatar a percepção sistêmica das finanças públicas. Responsabilidade fiscal e social conjugam-se quando efetivamente são reguladas e bem geridas as receitas governamentais, todas as despesas estatais (primárias e financeiras) e a dívida pública. Não se pode falar em regime jurídico das finanças públicas apenas seletivamente contendo as despesas primárias e ignorando as iniquidades dos demais eixos. Eis a razão pela qual são oportunas e necessárias as reflexões sobre eventuais distorções na atuação do BCB. Cabe aqui exemplificar as lacunas normativas ainda persistentes, mesmo após a edição da LC 179/2021, diante do risco de captura na relação entre autarquia reguladora e mercado regulado, bem como em face do potencial conflito de interesses no processo administrativo de identificação de expectativas inflacionárias. Ora, haveria maior impessoalidade e equidistância do BCB em relação ao mercado financeiro, se houvesse regras mais robustas de quarentena prévia e posterior dos dirigentes com mandato fixo na autarquia, para reduzir a tendência de "porta-giratória"; bem como se fosse adotado o regime de consulta pública, nos moldes da Lei 9784/1999, para a elaboração do Boletim Focus, algo que, aliás, outras agências reguladoras adotam diante de mercados regulados analogamente fortes (vide Anvisa que limita e coordena a atuação das indústrias farmacêutica, de alimentos ultraprocessados, de cigarros eletrônicos etc).

É preciso pautarmos a necessidade de maior motivação para o descumprimento persistente da meta de inflação mesmo com o manejo prolongado de altas taxas básicas de juros, para o manejo - desproporcionalmente alto em termos internacionais - das operações compromissadas e outras sensíveis dimensões da atuação do Banco Central. Dada a sua significativa repercussão para a dívida pública, a política monetária precisa dialogar com a política fiscal, sob pena de se instalar uma polarização implícita entre estabilidade da moeda e custeio dos direitos fundamentais, que tende a comprometer, em regra, apenas esses últimos. É igualmente relevante pontuar que a mensuração da sustentabilidade da trajetória da dívida pública está intimamente relacionada ao padrão de crescimento do produto interno bruto (PIB), até porque o parâmetro de monitoramento que adotamos é a relação entre a dívida bruta do governo geral (DBGG) e o PIB, ou seja, numerador e denominador importam.

Para que nosso país volte a promover investimentos e consiga destravar a capacidade de implementar progressivamente os direitos fundamentais à luz da Constituição de 1988, é preciso que façamos a revisão das regras fiscais brasileiras a partir desse prisma ampliado entre receitas, despesas e dívida públicas. De um lado, urge aprimorar a gestão das receitas, buscando torná-las mais progressivas e eficientes; revendo, por exemplo, as renúncias fiscais; enfrentando o estoque volumoso da dívida ativa, que não se arrecada como deveria etc. Há uma inegável disparidade nessa caótica e regressiva matriz tributária brasileira, onde se sobrecarrega a taxação incidente sobre a produção e o consumo ao invés de efetivamente tributar o patrimônio e a renda. Por outro lado, precisamos acompanhar, no mínimo pelo prisma dos princípios da motivação, transparência e proporcionalidade, o impacto causado pelas despesas financeiras sobre a dívida pública. A percepção assimétrica de riscos fiscais tem imposto rotas seletivas de ajuste apenas incidentes sobre despesas primárias, sendo iníquo tal arranjo normativo de regras fiscais, na medida em que, por vezes, promove uma inversão das prioridades constitucionais no ciclo orçamentário nos diversos entes da federação.

Se só há o diagnóstico de risco fiscal no custeio intertemporal dos direitos fundamentais, esquecemo-nos de aprimorar as outras dimensões que também impactam a dívida pública.

Vale lembrar que, diante da pluralidade de objetivos fixada na lei complementar que atribuiu formal regime de autonomia operacional ao BCB, ele deveria motivar porque apenas considera, de forma explícita em seus modelos, a estabilidade de preços. Muito embora seja claro que a principal finalidade do BCB é a gestão da estabilidade da moeda, sua atuação não pode ignorar que há objetivos complementares em seu regime legal de autonomia. Também devem ser suavizados os ciclos econômicos e deve-se, tanto quanto possível, buscar ampliar o nível de emprego na economia.

Precisamente nessa interface entre Economia e Direito, importa resgatar o fato de que a Constituição prevê que haja "regime fiscal sustentável", tanto quanto "trajetória sustentável da dívida pública". Cabe conjugar ambos os desafios constitucionais, entre outras hipóteses, mediante o diálogo coordenado entre as políticas monetária e fiscal, ao que se somam as políticas cambial e creditícia. Somente assim seria possível conceber a gestão da dívida pública de uma forma menos maniqueísta.

Há anos tem-se vilanizado muito o Estado, como se fosse ontológica e aprioristicamente mau gastador. Diz-se que não sabe compreender o seu papel e que o mercado seria sempre o melhor espaço de alocação racional e eficiente, quando, na verdade, a gente precisa aprimorar a qualidade da execução das finanças públicas, mediante elaboração e contínuo monitoramento de um consistente planejamento do ciclo orçamentário que mobilize as expectativas do mercado, que permita a racionalidade alocativa do Estado e que projete o médio prazo.

Falta-nos, em última instância, projetar o horizonte de futuro da sociedade de forma mais clara e mais racional, sem tanta captura de curto prazo, a exemplo do que aconteceu com o orçamento secreto infelizmente nos últimos anos.

A racionalidade alocativa virá se a gente conseguir sistematizar e introduzir a noção de ordenação legítima de prioridades, a partir do fortalecimento do planejamento. Todo o debate de qualidade do gasto público e de atuação legítima do Estado brasileiro passa pela integração do planejamento com o orçamento. A partir daí, seria possível tentar consolidar, em estrita consonância com a Constituição de 1988, essa visão sistêmica das finanças públicas, sem que restem vilanizadas ou amesquinhadas, de forma preconceituosa e apriorística, as despesas primárias ou mesmo toda a própria política fiscal.

Ampliar esse debate estrutural é o esforço que temos de empreender, até porque, como já dito, não há reflexão sistêmica sobre as iniquidades na gestão da receita e segue basicamente ilimitada a repercussão para a dívida pública da atuação das políticas cambial, creditícia e monetária a cargo do Banco Central.

 

Como estimular a participação dos cidadãos na formulação e no controle das políticas públicas?

Para estimular a participação dos cidadãos no ciclo das políticas públicas, nada mais relevante do que simplificar a linguagem orçamentária, com essa dimensão pedagógica de ordenação de prioridades. Saber o lugar de cada qual na fila, o que vem primeiro e o que pode esperar. Ter essa concepção de futuro comum identificando as prioridades. Dizer: olha, primeiro vamos reajustar o programa nacional de alimentação escolar (PNAE), vamos retomar a perspectiva da proteção ambiental, a primeira infância, em relação à expansão de vagas em creche, o resgate da cobertura vacinal no âmbito do SUS. Falar isso com clareza para a sociedade: que o orçamento é uma grande composição de escolhas políticas, as quais envolvem ordenação de prioridades ao longo do tempo. É impossível que o Estado empreenda e ofereça respostas para todas as demandas de uma vez só e de uma vez por todas. A gestão dos recursos públicos também passa pela gestão temporal, significa dizer, pela alocação do que pode ser feito a cada vez e das soluções que o Estado é capaz de aviar ao longo dos anos.

Por isso, mais uma vez, para trazer a participação do cidadão, para qualificar o ciclo orçamentário, é preciso fortalecer o planejamento. O plano plurianual (PPA), com seus programas de duração continuada, encerra a própria noção juridicamente nuclear de "continuidade dos serviços públicos". Precisamente por isso deveríamos nos comprometer com a aprendizagem e o aprimoramento desses programas que asseguram o funcionamento intertemporal dos serviços públicos essenciais. Na sequência, dentro da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), impõe-se uma construção mais clara de que as despesas não suscetíveis de contingenciamento são, na verdade, o tamanho constitucionalmente necessário do Estado. Se uma espécie de noção de "mínimo existencial fiscal" reside no elenco de despesas não contingenciáveis, não cabe reduzir, de forma tão abrupta e significativa, a carga tributária, como temos feito nos últimos anos, porque isso implicaria obrigar o Estado a financiar essas despesas mediante dívida.

Gera insustentabilidade intertemporal da dívida a opção por financiar despesas obrigatórias não suscetíveis de contingenciamento mediante endividamento, quando o país, ao longo dos anos, inibe fortemente a arrecadação tributária, a exemplo do que se sucedeu com a expansão das renúncias fiscais e com a reiteração quase semestral de sucessivos programas de reparcelamento de débitos tributários (REFIS), donde se explica a baixa capacidade de arrecadação da dívida ativa e o risco moral de ostensiva fuga à tributação. Aqui, em especial, cabe um parênteses: a maior parte das renúncias fiscais é concedida sem previsão de adequado monitoramento das contrapartidas que as justificaram e com vigência por prazo indeterminado, o que dá ensejo a privilégios tributários perenes. O Brasil tem esse profundo desequilíbrio em relação a quem paga e a quem se omite de pagar a conta da vida em sociedade, mesmo quando possui maior capacidade contributiva.  A regressividade tributária é, de certa forma, o outro lado da moeda do elevado custo de carregamento da dívida pública, na medida em que a liquidez subtributada dos agentes privados superavitários tem sido muito bem remunerada na dívida pública. Esse me parece ser um dos mais destacados impasses das nossas finanças públicas, o qual acaba por constranger a eficácia dos direitos fundamentais previstos na Constituição de 1988. Sem equidade no regime jurídico das contas públicas, apenas as despesas primárias são alvo de ajuste. Assim resta precarizada a própria qualidade dos serviços públicos essenciais e tem sido agravado o endividamento público, em um círculo vicioso de desigualdade social que se reproduz, sedimenta e invisibiliza por dentro do orçamento público. Cabe, pois, o alerta de que, se o planejamento ordena prioridades incomprimíveis, há de haver uma relação instrumental entre as receitas e esse tamanho constitucionalmente necessário do Estado. Se houvesse tal clareza acerca do custo de arcar com seus compromissos constitucionais, a gestão da dívida se tornaria mais passível de planejamento intertemporal. Tal norte qualitativo dado pelos eixos do PPA e da LDO (programas de duração continuada e despesas não suscetíveis de contingenciamento) permitiria que o Estado expandisse, de forma contracíclica, seus gastos, para estimular a economia, fazendo os investimentos necessários à retomada do crescimento econômico. Ter clareza de que, por um lado, há um tamanho constitucionalmente necessário do Estado para manter esse mínimo de direitos fundamentais e, por outro, a carga tributária tem um patamar instrumental a cumprir é esforço que nos permitiria diagnosticar melhor e paulatinamente equacionar alguns dos nossos maiores conflitos distributivos. Assim, quando do debate do PPA e da LDO, isso se tornaria qualitativamente mais evidente. Essa transparência acerca do custeio necessário do Estado explicitaria quem está se ausentando de participar, conforme a sua capacidade contributiva e quem está sendo prejudicado ao longo do tempo, com serviços públicos precarizados ou passivos judicializados.

Em última instância, sociedade que não planeja aceita qualquer resultado. Se não há clareza das prioridades que têm de ser perseguidas pelo Estado, a gente opera sob essa lógica, infelizmente tão evidente nos últimos anos, segundo a qual prevalece o curto prazo dos política e economicamente mais fortes (“farinha pouca, meu pirão primeiro”). Vivemos sob o pálio de uma disputa balcanizada e irracional, a todo tempo, pelos recursos escassos, sem que seja cumprido sequer o basilar do conjunto de despesas já definidas como programas de duração continuada do PPA e como despesas obrigatórias não suscetíveis de contingenciamento na LDO. As filas de espera nos benefícios assistenciais e previdenciários, os passivos judicializados, os restos a pagar e as omissões regulamentares são exemplos de preterição na ordenação legítima de prioridades feita pelo PPA e pela LDO.

Para sintetizar, a participação do cidadão precisa ser trazida para esse primeiro plano de reflexão, para orientar a construção do que se espera que o Estado faça em nosso nome ao longo dos anos. Qual é o papel do Estado? É preciso devolver para a sociedade com mais clareza essa construção pedagógica do que se espera que o Estado entregue ao longo do tempo, até para que não se acumulem tantos passivos judicializados, tanta precarização de serviços públicos essenciais e tanta inefetividade dos direitos fundamentais. Afinal, adiar o cumprimento do horizonte civilizatório da CF/1988 tem sido uma forma oculta, deliberada e muito tergiversadora de ajustar as contas públicas no Brasil. Assim acumulamos uma dívida social tão ou mais grave que a sua congênere fiscal, algo mensurável, por exemplo, no déficit de vagas em creches, na fila de milhões de vulneráveis famintos por auxílio alimentar e no próprio adensamento de demandas judiciais.

 

De que instrumentos é possível lançar mão para avaliar a efetividade de políticas públicas essenciais?

Para avaliar a efetividade das políticas públicas, a gente precisa ter, de saída, um planejamento que, de fato, seja adotado como eixo de densidade qualitativa para o orçamento e que se faça o seu efetivo monitoramento continuado. Tal dever de avaliação periódica já está previsto no artigo 74, incisos I e II da Constituição de 1988, que fala do dever de o sistema de controle interno, cotidianamente, aferir programas e monitorar metas, para verificar o nível de aderência do executado ao planejado.

Esse monitoramento diuturno que o controle interno deveria fazer seria a base para incorporar, ou não, na próxima etapa do planejamento: (1) o esforço de universalização de resposta às demandas judiciais; (2) as ressalvas, recomendações e determinações oriundas do processo de prestação de contas perante os Tribunais de Contas (o controle externo) e (3) o aprendizado extraído da trajetória dos indicadores de desempenho relativos ao desenvolvimento intertemporal das políticas públicas.

Monitorar a execução conforme o planejamento significa começar a exigir motivação e a balizar sua admissibilidade, para quando as despesas discricionárias passarem à frente na fila da execução orçamentária e impuserem o inadimplemento de obrigações legais e constitucionais de fazer que amparam a efetividade de determinados direitos fundamentais.

Em uma linguagem óbvia, é preciso lembrar que ordenar prioridades é estabelecer filas, o que vem primeiro e o que pode esperar. Então, se uma despesa discricionária, incluído o gasto tributário (renúncia fiscal), passa à frente de despesas obrigatórias, passa à frente daquilo que foi concebido no planejamento, isso deveria configurar um ônus agravado de motivação. Toda vez que uma despesa discricionária, ainda que a título de emenda parlamentar, passe à frente, descumprindo o planejamento e as despesas obrigatórias não contingenciáveis, deveria haver um dever adicional de justificativa. Um ônus majorado de motivação para que se explique porque ela está furando a fila da execução orçamentária em relação ao planejamento, aos programas de duração continuada – gerando, por exemplo, filas de espera no Bolsa Família e nos benefícios do INSS, passivos judicializados, omissões regulamentares, enfim, criando frustração na execução de políticas públicas. Se isso se estabelece dessa forma e se se cria esse ônus, já seria uma pequena revolução na forma de avaliar a prestação de contas dos entes governamentais.

Se os prefeitos, os governadores e o próprio nível federal tiverem de motivar porque a despesa discricionária foi priorizada em detrimento do que havia sido planejado, começa a haver mais clareza de que há uma disputa cotidiana por recursos. Há conflitos distributivos que revelam elevados custos de oportunidade, situações em que a sociedade não tem clareza sobre porque seu direito foi preterido em prol de mais uma renúncia fiscal, eventualmente para ampliar contratação de temporários, comissionados, contratar festividades, gastos com publicidade ou obras novas, quando há uma fila de espera de obras paradas.

É preciso, na base do cotidiano da gestão orçamentária, reestabelecer pelo menos esse ônus de motivação quando a despesa discricionária de curto prazo passa a frente daquilo que se programou, que foi planejado de forma mais racional para o médio e longo prazo.

 

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